Занятие 2. Правовые и экономические основы децентрализации лесных отношений в Российской Федерации. ТО 1.2.1. Правовые и экономические основы децентрализации лесных отношений в Российской Федерации

Политическая основа формирования лесных отношений определена Конституцией Российской Федерации, теми ее статьями, которые устанавливают виды собственности на природные ресурсы и реализуют принципы федерализма в природопользовании [10, 11]

Согласно статьи 9 Конституции Российской Федерации» «земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности». Принцип федерализма в природопользовании сформулирован ст.72 следующим образом: «Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

Такой принцип построения федеративных отношений, применительно к земле и природным ресурсам, основанный на «совместном ведении», неизвестен в мировой практике управления землепользованием и природопользованием. Обычной практикой управления природными ресурсами, находящимися в государственной собственности в странах с федеративной политической системой, является распределение природных ресурсов по собственникам, которыми могут быть либо федеральный орган, либо субъекты Федерации (регионы), либо муниципальные образования. Результатом такого подхода к построению федеративных отношений является признание за каждым природным объектом (лесным участком) одного собственника.

В случае с «совместным ведением» речь идет не о распределении лесных участков по видам собственников, а о распределении властных полномочий между субъектами лесных отношений в условиях, когда собственность на природный объект (лесной участок) является государственной. Здесь также возможны различные варианты, обусловленные методами распределения полномочий по субъектам лесных отношений. Возможен вариант, когда полномочие «жестко» закрепляется за субъектом лесных отношений в виде прав и обязанностей, устанавливаемых на законодательной базе.

В этом случае эффективность управления природными объектами (лесными участками) обеспечивается только при балансе прав и обязанностей, достигнуть которого практически затруднительно. При другом варианте полномочия (в виде прав собственности) закрепляются за собственником и передаются другим субъектам лесных отношений на время под определенные обязательства. Этот механизм передачи прав государственной собственности получил в зарубежной практике название «делегирование полномочий». При этом полномочия могут делегироваться как федеральным центром территориальным образованиям, так и территориальными образованиями федеральному центру.

Поиск управленческих решений в лесном секторе, основанных на реализации принципа «совместного ведения», начался до принятия Конституции РФ без должного изучения зарубежного опыта в сфере государственного управления лесами. Еще при подготовке Основ лесного законодательства, стремясь к политическому компромиссу между Центром и регионами, было решено не устанавливать права собственности на лесной фонд. Тогда же было предложено передать основные функции по распоряжению этим фондом от Центра – административным районам (ныне муниципальным образованиям), чем была создана неизвестная в мировой практике децентрализация в управлении государственными лесами.

Такое политическое решение, не подготовленное ни в экономическом, ни в социальном плане, осуществлялось в условиях структурного и финансового кризиса в лесопромышленном секторе и создало возможности для неконтролируемого хищнического использования лесных ресурсов. Период времени (1993–1997 гг.), когда управление лесами осуществляли административные районы, можно назвать периодом децентрализации в системе лесных отношений. Опасность негативных экономических и экологических последствий того периода была осознана законодательной и исполнительной властью уже вскоре, и в 1997 г. был принят Лесной кодекс, предложивший другую модель федеративных отношений в лесоуправлении. Эта модель была основана на понимании конституционного принципа федерализма (совместное ведение Российской Федерации и субъектов Федерации) как директивного распределения полномочий по управлению лесным фондом между субъектами лесных отношений. Полномочия Российской Федерации были определены ст. 46 Лесного кодекса РФ, среди которых преобладали функции, связанные с правовым и нормативным обеспечением государственного управления лесами и ведения в них хозяйственной деятельности.